Маркевич А.М. Советская экономика 1930-х гг. Отраслевые наркоматы и главки: официальные задачи и реальная практика // Экономическая история. Обозрение / Под ред. Л.И.Бородкина. Вып. 8. М., 2002. С. 89-91.
В интернет-версии публикации начало каждой страницы отмечено: {номер страницы}.
{89}
А.М. Маркевич (ИРИ РАН)
Советская экономика 1930-х гг. Отраслевые наркоматы и главки:
официальные задачи и реальная практикаТезисы доклада на заседании ЦЭИ 28 марта 2001 г.
В 1930-е гг. в СССР складывается система управления народным хозяйством, позже получившая название командной или командно-административной. Отличительными чертами этой модели были плановость, иерархичность, функционально-отраслевой принцип организации аппарата.
Государственный аппарат включал несколько уровней управления: правительство, наркоматы, главки, тресты и предприятия. На каждом уровне, выше предприятия, существовали отраслевые (хозяйственные наркоматы, их главки, отраслевые отделы главков) и функциональные подразделения (Госплан, Наркомат финансов, функциональные сектора наркоматов и главков). Взаимоотношения между функциональными и отраслевыми подразделениями воспроизводились на каждом новом иерархическом уровне. Отраслевые подразделения были призваны руководить отдельными отраслями народного хозяйства, а на функциональные была возложена задача согласовывать работу отраслевых органов.
Советская и зарубежная историография, посвященная проблемам функционирования советской системы управления народным хозяйством, насчитывает не один десяток работ. Однако, несмотря на обилие работ, многие темы остаются не изученными. Одна из таких тем - работа среднего звена управленческого аппарата, функционирование отраслевых наркоматов и главков.
Для большинства работ советских авторов было характерно повышенное внимание к организационно-юридической стороне управления промышленностью: административным реформам, партийным и правительственным постановлениям, касающихся сферы управления, и т.д. Проблемы в работе органов управления народным хозяйством, вопросы эффективности их деятельности рассматривались недостаточно. В результате, на первый план выходило, скорее, описание, как система должна была работать, нежели, как она работала на самом деле.
Для западных советологов основной проблемой долгое время оставался доступ к информации. Они были вынуждены основывать свои исследования на открытых печатных материалах и на интервью с эмигрантами, бывшими хозяйственниками. Соответственно предметами их рассмотрения становились деятельность органов высшего уровня (на основе официальных материалов) и работа предприятий и трестов (на основе интервью).
Открытие архивов в 1990-х гг. дало возможность обратиться к изучению деятельности наркоматов и главков, осуществлявших повседневное {90} руководство советской экономикой. Источниковую базу нашего исследования составили фонды двух отраслевых наркоматов (наркомата тяжелой промышленности и наркомата легкой промышленности) и их двух главков (главного управления металлургической промышленности и главного управления шерстяной промышленности).
Официально главная задача наркоматов и главков заключалась в выполнении планов и достижении целей, поставленных перед ними партией и правительством, в эффективном руководстве подчиненными им отраслями народного хозяйства. Например, в положении о народном комиссариате тяжелой промышленности (НКТП) СССР от 10.11.1937 г. отмечалось, что НКТП руководит исполнением утвержденных правительством планов -производственных, финансовых, капитального строительства и т.д. А в положении о Главном управлении металлургической промышленности (ГУМП) от 28.06.1933 г. было записано, что он "является составной частью НКТП и сосредотачивает в себе выполнение функции последнего по планированию и техническому руководству в отраслях промышленности черной металлургии, железно-рудной, коксохимической и огнеупоров"; "все относящиеся к перечисленным выше отраслям промышленности, вопросы получают окончательное разрешение и оформление в ГУМП".
При этом предполагалось, что руководство наркоматов и главков честно проводит политику, определенную для него высшими органами. Цели, которые оно преследует, не отличаются принципиально от целей правительства, а между ними не могут возникнуть серьезные конфликты. Таким образом, теоретически советская система должна была работать подобно часовому механизму, где все части подогнаны друг к другу, что обеспечивает точность работы. Однако на практике происходили серьезные сбои: сроки составления планов часто срывались, отдельные части планов оказывались не согласованными между собой, наконец, зачастую планы просто не выполнялись. Наркоматы и главки нередко противодействовали и тормозили выполнение решений центра, своего начальства.
Причина неавтоматического исполнения приказов и распоряжений вышестоящих органов заключалась в том, что реальные интересы центра и руководства хозяйственных наркоматов и главков часто не совпадали. Асимметрия информации о реальном положении дел позволяла руководству наркоматов и главков находить модели поведения, формально соблюдающие интересы центра, но в тоже время обеспечивающие выполнение их собственных интересов.
Реальные интересы руководителей наркоматов и главков заключались не в слепом следовании приказам начальства, а в стремлении обеспечить надежность своего положения, понизить неопределенность своего будущего. Этого можно было достичь несколькими путями: за счет усиления влияния своего ведомства, увеличения его независимости от вышестоящих организаций, демонстрацией эффективности своей работы (хотя бы и формальной) и т.д.
{91} Эффективность работы оценивалась процентом выполнения плана, поэтому первостепенную важность приобретала задача добиться принятия благоприятного плана. Наркоматы и главки были активно вовлечены в процесс разработки планов, поэтому их руководители могли существенно повлиять на итоговые задания. Госплан спускал наркоматам (а те, в свою очередь, - главкам) лишь общие предварительные цифры, "лимиты". На их основе наркоматы и главки должны были разработать свои подробные предложения по будущему плану, который в дальнейшем утверждался Госпланом и СНК. Вокруг разработки этих планов между наркоматами и Госпланом возникали столкновения и конфликты. Руководство наркоматов добивалось уменьшения плановых показателей и увеличения выделяемых ресурсов. Госплан же, стоящий на страже интересов центра, выступал за увеличение плановых заданий и экономию ресурсов.
Лоббированием уменьшения плановых заданий руководители наркоматов занимались не только на стадии разработки планов, но также и после их принятия. Иногда за счет умелого жонглирования имеющейся информацией им удавалось добиться разрешения правительства на сокращение ранее утвержденной программы.
Подобные конфликты воспроизводились и на других уровнях: наркомат - главки и главк - тресты и предприятия. Руководители наркоматов и главков точно так же требовали от своих подчиненных безусловного выполнения утвержденных для них планов. Однако, иногда наркоматы и главки поддерживали просьбы своих подчиненных, так как вместе с ними несли ответственность за выполнение планов. Взаимоотношения наркоматов с главками и главков с трестами и предприятиями складывались из этих двух составляющих.
Увеличение независимости своего ведомства достигалось за счет использования асимметрии информации: с помощью манипулирования отчетностью и представления имеющейся информации в выгодном свете. Наркоматы и главки старались сократить количество отчетности, предоставляемой наверх, с целью иметь "свободу рук" в своей деятельности. Они неоднократно входили в вышестоящие организации с предложениями сокращения отчетности и контроля.
Несмотря на несовпадение интересов и бесконечные конфликты, система работала и обеспечивала достаточно высокие темпы развития, и в этом смысле была эффективна. Однако ответ на вопрос об эффективности системы будет иной, если рассматривать эффективность с точки зрения целей, поставленных центром, цены их достижения. Деятельность руководителей среднего звена управления не соответствовала оптимальному решению поставленных центром задач, вела к снижению темпов и чрезмерному расходованию ресурсов.