Ашмарина С.В.
Разработка закона 1903 г. о страховании промышленных рабочих
В начале ХХ столетия в связи с быстрыми темпами развития промышленного производства на основе машинной техники, ростом числа рабочих, занятых трудом по найму, особенно актуальным стал "рабочий вопрос", впервые признанный на государственном уровне в конце ХIХ в. (в период начавшегося стачечно-забастовочного дви-жения). Частью "рабочего вопроса" явилась проблема социального обеспечения получивших увечья на производстве. В условиях увеличения промышленных мощностей, на предприятиях возросло количество несчастных случаев, возникла потребность в страховании людей занятых трудом по найму. Ранее, "пока рабочий во время болезни и неспособности к труду находил опору в кооперации и семье хозяина, а крестьянин - в общине"1, вопрос о социальной защите не стоял так остро. Промышленный травматизм в начале ХХ в. действительно стал актуальной проблемой: "зло достигло таких разме-ров, что заставило, наконец, обратить на себя внимание всех заинтересованных в этом деле лиц"2.
В обществе развернулась дискуссия о необходимости страхования рабочих. Отдельные вопросы (например: о формах, видах, средствах обеспечения) освящались на страницах периодических изданий и в специальной литературе. В ходе обмена мнениями определились позиции сторон по данной проблеме (точка зрения государственных чиновников, предпринимателей, представителей науки). Дискуссия в значительной мере способствовала активизации деятельности министерств и ведомств в направлении решения назревшей проблемы. Итогом многолетней работы правительственных комиссий и предпринимательских организаций (более двадцати лет потребовалось для окончательного завершения работы над проектом закона по страхованию рабочих) стал закон от 2 июня 1903 г. "О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств в предприятиях фабрично-заводской, горной, горнозаводской промышленности"3. Этот законодательный акт стал своеобразным компромиссом между правительственными органами и организациями промышленников; при этом позиции ряда министерств, принимавших участие в его подготовке далеко не всегда совпадали. В настоящей статье ставится задача показать механизм разработки закона и выявить позиции сторон, принимавших участие в работе над законодательным актом 1903 г.
В конце ХIХ века вопрос о страховании рабочих явился предметом внимания государственных чиновников и владельцев промышленных предприятий. К решению данной проблемы приступили отдельные министерства и ведомства. Их деятельность во многом стимулировалась импульсами с мест (ходатайствами, записками промышленников и губернаторов). В силу объективных обстоятельств: увеличения количества несчастных случаев (по причинам не только неосторожности, но и вследствие "неправильно установленных машин, при небрежном надзоре за рабочими" 4 и др.), возникла потребность в страховании. Это осознавали чиновники на местах и в центре. Так, ссылаясь на пример европейских стран (где уже осуществлялось страхование рабочих), московский генерал-губернатор в 1881 г. писал о том, что "представляется необходимым ныне же выработать ходатайства об утверждении в установленном порядке правил предосторожности для предупреждения несчастных случаев, правил о работе, оснований, на которых может быть введено у нас страхование рабочих от несчастных случаев" 5. В период 80-90-х годах ХIХ в. появилось большое количество подобных ходатайств, где говорилось о необходимости выработки правил относительно страхования рабочих.
Правительством была создана специальная комиссия по осмотру фабрик и заводов в Москве, перед которой ставилась задача проверки предприятий "в техническом, гигиеническом отношении", с внесением соответствующих замечаний и предложений по данному вопросу. В деятельности комиссии приняли участие специалисты, в частности - профессор политической экономии МГУ А.И. Чупров, инженер-технолог Рюмин и другие6.
В течение последующих двух десятилетий было создано немало комиссий и комитетов, в которых разрабатывались проекты материальной поддержки увечных рабочих. Вопросы страхования включались в повестку дня заседаний обществ, съездов промышленников, где параллельно правительственным, вносились предложения предпринимателей относительно обеспечения рабочих. Основой для работы над проектами стали в первую очередь европейские страховые законы (в частности, немецкие). В трудах Общества заводчиков и фабрикантов отмечалось, что "впечатление, которое произвели работы германского рейхстага и германских ученых, было сильно во всех странах, и, конечно в России" 7.
Однако, не только иностранный опыт повлиял на становление отечественной системы соцстраха. Была учтена также и частная практика страхования жизни в российских акционерных обществах, где, к тому времени, были достигнуты уже значительные результаты: количество членов страховых обществ достигло 1 млн. чел. (1900 г.). Основной контингент составили рабочие текстильных предприятий и металлисты. Наибольшее количество застрахованных приходилось на Петербургскую губернию (81,2 тыс.). Уступали Петербургской, Екатеринославская губерния (52,9 тыс.), Лифляндская (43,9 тыс.), Московская (40,5 тыс.), Владимирская (30,9 тыс.), Костромская (28,3 тыс.). Значительно меньше таковых было в Области войска донского (17,9 тыс.), в Пермской губернии (14,1 тыс.), а также Херсонской (13,1 тыс.)8. Таким образом, в основном страхованием были охвачены Петербургский район и горнозаводской Юг. Пик развития пришелся на начало ХХ века, а затем пошел на спад, что можно объяснить двумя причинами: во-первых, развернули деятельность предпринимательские взаимные страховые общества (первыми были Рижское и Иваново-Вознесенское общества взаимного страхования), а во-вторых, в условиях подготовки закона, часть промышленников, ожидая исхода дела, стала сокращать страхование в акционерных обществах.
Одна из сложностей при разработке проектов о страховании рабочих заключалась в недостатке отечественного статистического материала относительно количества несчастных случаев на предприятиях. Также отсутствовали точные данные о реальной помощи рабочим, оказываемой промышленниками на отдельных предприятиях. Не было единых критериев определения опасности работ, ясного представления о профессиональном риске. Все это требовало пристального изучения и теоретического осмысления. В связи с этим наметилось две линии государственной политики в данной области: с одной стороны - c целью ознакомления с ситуацией на местах и для получения данных о функционировании отдельных предприятий (в том числе промышленного травматизма на производстве), Министерство земледелия и государственных имуществ командировало чиновников в составе комиссий в отдельные регионы империи9. С другой стороны - в целях осмысления зарубежного опыта в деле страхования рабочих, правительство направляло чиновников в родственные монархии (например, Л.Б. Скаржинского, А.А. Пресса). Полученные материалы "обследований" составили основу как для министерских проектов, так и предложений промышленников, излагавших свою точку зрения.
Необходимо отметить, что роль общественного мнения была изначально достаточно велика при работе над вопросами о социальном обеспечении рабочих. В записке Московского биржевого комитета говорилось, что "вопрос об вознаграждении рабочих был возбужден в 1881 г. фабрикантами и заводчиками Центрального промышленного района при посредстве Московского биржевого комитета и удостоился высочайшего одобрения, а затем, вследствие возникновения правительственной мысли об установлении ответственности владельцев промышленных предприятий, вопрос был поднят в 1893 г. вновь отделением Совета торговли и мануфактур"10. Данная проблема затрагивала интересы промышленников, и они не могли остаться в стороне от проблемы страхования. В свою очередь правительство, поощрявшее создание предпринимательских организаций, одобряло их проектную деятельность. Вместе с тем, принимало во внимание лишь те предложения промышленников, которые шли в русле государственной политики (оформившейся к тому времени как "попечительная") и не противоречили общему духу законодательства Российской империи. В журнале "Промышленность и здоровье" указывалось на требования русского законодательства в отношении производства: во-первых, "создавать хорошие условия, улучшающие и облегчающие фабричные приемы", во-вторых, "иметь особое попечение о материальных условиях и улучшении быта рабочих" и "устранять сопряженную с известными работами опасность для жизни и здоровья рабочих"11. Через свои представительные организации промышленники могли оказывать влияние на правительство. Среди государственных чиновников министерств и ведомств было немало людей, принимавших активное участие в работе съездов и в деятельности предпринимательских обществ.
Первоначально перед государственными чиновниками встал вопрос, действовать ли путем дополнения и расширения уже существующих гражданских законов или разработать специальный закон о страховании промышленных рабочих. Гражданские законы не содержали особых указаний относительно мер предосторожности на промышленных предприятиях, отсутствовали нормы вознаграждений в случаях травм на производстве, ничего не говорилось об обязанности промышленников предоставить помощь в случае смерти или увечья на предприятии. Кроме того, общегражданские законы допускали споры сторон, что ставило предпринимателя в сложное положение, ведь притязания рабочих, как правило, были высоки. Сами законы создавались до того, как промышленное производство получило столь быстрое развитие, и не содержали положений, при помощи которых юридически мог обосновать претензии пострадавший рабочий. Для получения вознаграждения от предпринимателя он, как и всякий другой истец, должен был доказывать, что причина несчастья заключается в работе данного производства и вина лежит на промышленнике12.
Время показывало, что "чем шире развивалась промышленность, увеличивалось число увечных, тем труднее было мириться с этим обществу, государству, рабочим"13. Поэтому "в видах лучшего обеспечения возмещения убытков и доставлении средств к существованию пострадавшим рабочим и с целью охраны власти и предпринимателей от чрезмерных претензий со стороны рабочих"14 было принято решение о разработке специального закона, регулировавшего данную сферу социально-экономических отношений.
В 1880 г. работа по разработке принципов, норм страхования была поручена Совету торговли и мануфактур, при участии представителей из Министерства внутренних дел, путей сообщения, юстиции, земледелия и государственных имуществ. Совет избрал комиссию, предложения которой поступили на обсуждение московского Совета торговли и мануфактур и комитетов в Варшаве, Одессе, Иваново-Вознесенске. Затем проекты вышеуказанных советов возвращались на обсуждение Совета торговли и мануфактур, окончательно формулировавшего решение об ответственности предпринимателей за несчастные случаи с рабочими15. Именно точка зрения Совета стало основой министерского проекта (Министерства финансов). Свои проекты разрабатывало и Министерство земледелия и государственных имуществ, Министерство внутренних дел вносило предложения по данному вопросу. Кроме того, к работе привлекались министерство юстиции и путей сообщения.
На уровне государственных органов сталкивались позиции двух - Министерства внутренних дел (в особенности Департамента полиции) и Министерства финансов (в отделе промышленности), - с третьим - Министерством земледелия и государственных имуществ (проявившимся в законопроекте, дробившем специальное законодательство на отдельные отраслевые законы). При этом Министерство внутренних дел руководствовалось целью охраны общественного порядка, для чего предусматривалось подавление выступлений рабочих и полицейское наблюдение - с одной стороны, а с другой - предполагалось привлечение предпринимателей к улучшению экономических условий жизни рабочих. Министерство финансов руководствовалось более общей торгово-промышленной политикой, стремилось к урегулированию взаимоотношений работодателей и наемных рабочих на строго правовой основе. Законодательная инициатива в большей мере исходила со стороны именно этого ведомства. Вмешательство административных властей, практиковавшееся Министерством внутренних дел (при котором имелся Хозяйственный департамент со страховым отделом), не приветствовалось Министерством финансов. Таким образом, попечительно-охранительный принцип вступал в противоречие с предпринимательским интересом.
Каждое министерство имело круг консультативных органов. Так, Департамент торговли и мануфактур при Министерстве финансов, непосредственно ответственный за решение данного вопроса, постоянно обращался к биржевому и мануфактурному комитету, а Горный департамент при Министерстве земледелия и государственных имуществ (также привлеченный к выработке соответствующих норм) опирался на мнение съездов горнопромышленников.
Вопросы страхования рабочих входили в повестку дня Биржевых комитетов (функционировавших в крупных торгово-промышленных центрах Российской империи). Биржевые комитеты отражали в основном интересы торговой буржуазии. Кроме того, проблема страхования рабочих обсуждалась в комитетах торговли и мануфактур, где концентрировались интересы текстильной промышленности, наконец, на съездах промышленников (отраслевых и общих), где были представлены мнения главным образом представителей горной, горнозаводской промышленности. Среди промышленников существовали разногласия, мотивировавшиеся интересами того или иного региона, отрасли. Играло роль положение предприятий в промышленном районе, их размер, уровень технической оснащенности производств, степень квалификации рабочих, оплаты труда, а также отсутствие либо наличие практики социального обеспечения рабочих. Нельзя отрицать определенную (пусть даже не очень рельефно выраженную) борьбу интересов в среде промышленников, что отразилось на страховом законе.
Участие промышленников в разработке проектов проявилось, в частности, в деятельности Общества для содействия русской промышленности и торговли и Московского биржевого комитета. Общество предлагало устройство государственной кассы страхования рабочих от несчастных случаев и государственной пенсионной кассы для трудящихся с целью предотвратить бедственное положение рабочих, получивших увечья на производстве16. Один из активных деятелей общества - А.М. Лоранский в 1881 г. сделал доклад о вспомогательных учреждениях. Вскоре была организована комиссия, которая составила проекты государственной кассы страхования и правительственной пенсионной кассы17. Предполагалось, что учреждение касс взаимопомощи облегчит положение рабочих. Такие кассы должны были развиваться только благодаря частной инициативе, правительство только осуществляло надзор за их деятельностью. Пенсионные же кассы (с точки зрения членов общества) становились государственными. Средства касс формировались из взносов владельцев с учетом численности рабочих и степени опасности производства. В целом предложение Общества было воспринято позитивно в департаменте торговли и мануфактур18. До 1883 г. правила прошли доработку в комиссии под руководством П.П. Семенова19. Параллельно с работами в Обществе велась разработка проекта Советом торговли и мануфактур, с обсуждением готового проекта в региональных отделениях (Московском, Иваново-Вознесенском и др.).
Близкое к предложениям Общества для содействия русской промышленности и торговли мнение высказывалось Московским биржевым комитетом (в 1881 г.). Основываясь на записке крупных московских фабрикантов, в которой говорилось о необходимости принимать меры к вспомоществованию для рабочих, общим собранием комитета было утверждено предложение ежегодно собирать средства с промышленников по отраслям, с предприятий, - с учетом численности рабочих (первоначально по подписке); проценты с капитала должны были поступать на обеспечение увечных рабочих, а выдача пособий осуществляться через специально учрежденный для этой цели комитет при Московском биржевом комитете20. Такое предложение со стороны московских промышленников дополнялось запиской Л.Г. Кнопа (со ссылкой на германский опыт) о создании общества самопомощи между владельцами предприятий. В результате Московский биржевой комитет ходатайствовал перед Министерством финансов об образовании комитета и кассы взаимопомощи для обеспечения рабочих21.
В записке московских предпринимателей говорилось, что улучшение быта рабочих составляет одну из главных правительственных забот последнего времени и промышленники считают своим долгом "содействовать исполнению таких видов правительства" и с этой целью признают необходимым чтоб "со стороны промышленного сословия были безотлагательно приняты меры к вспомоществованию в удовлетворительной степени рабочим, получившим увечья при работах на фабриках и заводах"22.
В переписке Биржевого комитета с Министерством финансов констатировалось, что "в России контингент рабочих состоит из сельских и городских обывателей, за излишком в семье или по безземельности занимающихся отхожими промыслами не привыкшими обращаться с машинами, ограждение их на опасных работах без надлежащей подготовки может быть достигнуто тогда, когда хозяева будут нести материальную ответственность"23. Биржевой комитет выработал "Положение о Комитете вспомоществования увечным рабочим", где прописывались права рабочих на получение пособия, виды вознаграждений, средства накопления капитала. На этот проект последовал отзыв Московского генерал-губернатора (от 12 марта 1883 г.), с указанием на временный характер положения и неясность, неопределенность отдельных параграфов проекта, отсутствие механизма получения и распределения средств, но главное возражение формулировалось следующим образом: "едва ли данный комитет может быть изъят из ведомства административной власти генерал-губернатора, который является по закону высшим попечителем о благосостоянии всех классов"24. В том же духе были составлены проекты горнопромышленниками Юга России. Они касались выработки устава общества пособия горнорабочим юга, плана создания вспомогательной кассы25. При обсуждении проектов в Департаменте торговли и мануфактур также констатировался факт уклонения предпринимателей от конкретных обязательств по отношению к рабочим.
Предложенные проекты рассматривались в Министерстве финансов при Н.Х. Бунге (в 1883 г.), но из-за своей незавершенности и отсутствии конкретных расчетов были отосланы на доработку, еще до рассмотрения в Государственном совете. Затем наметилось некоторое замедление в работе над документами (1884-1888 гг.). Новый проект был внесен на рассмотрение Госсовета в 1889 г. И.А. Вышнеградским: законопроект об ответственности владельцев промышленных предприятий за увечья и смерть рабочих (по результатам работы особой комиссии). И.А. Вышнеградский, прислушиваясь к мнениям промышленников, оставил доказательство вины за рабочим, ограничившись ответственностью хозяина предприятия в случае прямого неисполнения приписываемых мер предосторожности. Данный документ не получил одобрения в Госсовете, где преобладало стремление оставить все на уровне добровольности и традиционной практики попечения предпринимателями своих рабочих. Государственные чиновники из министерств (особенно в Министерстве внутренних дел) высказывались в пользу доказательства невиновности не рабочим, а хозяином предприятия. Это вызвало противодействие промышленников. Появление контрпредложений об обязательном государственном страховании. Позиции предпринимателей и чиновников снова пришли в некоторое противоречие, в результате чего потребовалось время для согласования мнений.
Крупным шагом на пути выработки мер по обеспечению увечных рабочих стал проект министра финансов С.Ю. Витте 1893 г., но и он был сначала отложен, что, по мнению проф. В.Г. Яроцкого, связано с заключением в этот период времени торгового договора с Германией, который снижал прибыль предпринимателей, избалованных высокими охранительными пошлинами. К тому же правила 1886 г. еще не применялись в полной мере на промышленных предприятиях, своего развития ждали и другие, не менее актуальные проблемы, рассматривавшиеся комиссией по улучшению положения рабочих. Оказало определенное влияние и мнение заводчиков и фабрикантов, а так же отрицательные отклики в периодической печати26.
Новый вариант проекта 1893 г. об ответственности владельцев промышленных предприятий за увечье и смерть рабочих был выработан по соображениям "издания закона с целью обеспечения существования рабочих, получивших увечья и членов их семей, с заботой правительства о предупреждении нищеты со всеми ее последствиями"27. Политика С.Ю. Витте заключалась в создании прочных, стабильных условий развития промышленности путем предупреждения конфликта между трудом и капиталом на экономической почве, уравнения условий конкуренции между предпринимателями, недопущения классовых столкновений политического характера. В своих воспоминаниях С.Ю. Витте писал: "как только я стал министром финансов, я внес проект закона об ответственности предпринимателей за смерть и увечья с рабочими на рассмотрение Государственного Совета. 15 марта 1893 г. в соединенных департаментах этот проект пошел с разногласиями. В общем собрании восстал против этого проекта К.П. Победоносцев"28. В объяснении к проекту министр финансов признавал, что лучшим средством обеспечения были бы законы об обязательном страховании, но, учитывая недостаток статистических данных, подобное страхование пока не является осуществимым. В той же записке говорилось, что в ближайшем будущем ожидается быстрое развитие отечественной промышленности, особенно при наличии покровительственного тарифа и других правительственных мероприятий. Отмечалась тенденция роста количества рабочих на фабриках и заводах, с одновременным снижением заработной платы. В конце записки С.Ю. Витте делал вывод о том, что от рабочих (в таких условиях) не стоит требовать денежного запаса на случай утраты трудоспособности, а значит на правительстве лежит обязанность позаботиться об увечных рабочих, принять меры к предупреждению неблагоприятных последствий в случае неудовлетворительного положения трудящихся на промышленных предприятиях.
Позицию министерства финансов поддерживали многие губернаторы. На местах призналась необходимость урегулирования, упорядочивания отношений между предпринимателем и рабочими путем издания специального закона. Предполагалось, что подобные законы можно разделить на две категории - "об обязательном страховании и специальные (в отличие от общегражданских)"29. Лучшим, по мнению министра финансов, являлся закон об обязательном страховании, так как материальное бремя в таком случае распределялось между промышленниками (равным образом ложась на мелкие и крупные производства), число вознаграждений при этом значительно возрастало, что снижало поводы к судебным разбирательствам. Размеры пособий и пенсий рабочим предполагались из расчета 280 рабочих дней в год. Страхование распространялось на рабочих фабрично-заводской, горнозаводской промышленности, причем пострадавшие не должны были доказывать виновность предпринимателей за несчастные случаи, как это предполагалось проектом 1889 г. Таким образом, существовала безусловная преемственность министерских законопроектов, планомерно отстаивавших принцип индивидуальной ответственности предпринимателей.
При обсуждении министерского проекта отделениями и комитетами вносились поправки, значительно выхолащивавшие его основные идеи. Московский биржевой комитет, направлявший ходатайства через Московское отделение совета торговли и мануфактур в Министерство финансов, выразил недовольство в своих "соображениях". Протест был направлен в основном против высоких, по сравнению с той же Германией, пенсий и доказательства вины пострадавшего предпринимателем. Биржевой комитет предлагал заменить индивидуальную ответственность коллективной, через сборы со всех промышленных предприятий (по числу рабочих или по сумме заработной платы) с размером пособия в зависимости от заработка и общей суммы имеющихся для этого средств30. К своему ранее предложенному проекту вернулось и Общество для содействия русской промышленности и торговли. Начавшая в это время свою деятельность контора железозаводчиков в своем обращении отмечала непосильные тяготы заводчиков в связи с возможным принятием министерского законопроекта. Лодзинское отделение общества также высказалось против, но предлагало не государственное, как многие, а обязательное страхование рабочих в частных страховых обществах, функционировавших в России31. Комитеты торговли и мануфактур предлагали внести в перечень пунктов, освобождающих предпринимателей от ответственности, "собственную вину пострадавшего" (на чем настаивали Киевский, Иваново-Вознесенский, Одесский комитеты, а так же Московское отделение).
Представительные организации буржуазии стремились к детализации положений, ограждающих промышленников от несения ответственности. Комитеты заявляли о больших материальных затратах в результате принятия принципа индивидуальной ответственности. Московский отдел, например, призывал исключить из закона мелкие предприятия из-за непосильных в этом случае затрат, и вообще заменить слово "ответственность" "обязанностью", тем самым избегая наказания за невыплату вознаграждения. В отношении фиксации всех случаев полицейскими органами Иваново-Вознесенский комитет торговли и мануфактур выступил против немедленной записи легких повреждений, "обременительных для предприятий"; предлагалось рабочим в подобных случаях непременно докладывать о происшествии в управление завода. В целом Рижское общество и Биржевой комитет причисляли 90% всех случаев травматизма к категории легких. Киевский комитет торговли и мануфактур настаивал на том, что не нужно точно определять законом годовое содержание, мотивируя это тем, что "рабочие часто нанимались не на весь год, а на время производства работ завода и часто по более дорогой цене. Таким образом, заработная плата не выражала размера чистого заработка"32.
Московский отдел Совета торговли и мануфактур вносил предложение против пункта проекта министерства финансов о не включении квартплаты в так называемое "довольствие"; там же, где предприятие давало квартиру рабочему, ее стоимость должна была составить 15-20% от заработка. Московские предприниматели считали слишком высоким установленный проектом минимум заработной платы в 100 руб. (особенно для восточных регионов). Комитеты и общества выступали с позиции минимализации расходов для промышленников. Например отмечалось, что рабочие должны были лишаться вознаграждения за отказ проходить лечение в назначенной предпринимателем больнице. В случае предоставления помощи, высказывалась мысль о возможности замены временных выплат единовременными, не более половины годового содержания. Предлагалось не дробить пособие по потере кормильца между родственниками, а передать сумму одному лицу. Рижское общество замечало, что вдовы, получающие ренту по смерти мужа, не будут стремиться выйти замуж, так как иначе потеряют это право. Поэтому предлагалось обратиться к отдельным статьям французского страхового законодательства, где говорилось, что в случае вступления в новый брак, вдове полагалась единовременная выплата (в тройном размере годовой пенсии). Лодзинский комитет торговли и мануфактур считал, что замена повременных денежных выдач единовременно полученной суммой была бы наиболее полезна для пострадавшего в случае частичной потери трудоспособности. Эти и другие мнения оказали в дальнейшем влия-ние на значительное ограничение закона о страховании рабочих.
Петербургские предприниматели, через Общество содействия русской промышленности и торговли, выступили с предложением об организации взаимного страхования собственников, для обеспечения рабочих в случаях смерти или увечья (эта идея активно лобировалась председателем Общества С.П. Глезмером). Предложение было продиктовано, во-первых, необходимостью избежать индивидуальной ответственности, путем перекладывания ее на максимально большее число заинтересованных лиц, а во-вторых, при невозможности в настоящем времени ввести обязательное государственное страхование, предотвратить дальнейшую коммерциализацию частной акционерной практики.
Отраслевые съезды не раз заявляли о том, что выгодное для мелких предприятий страхование в акционерных обществах, не приемлемо для крупных (с более развитой технической базой). При этом подчеркивалось, что в некоторых отраслях промышленности, особенно с большой текучестью кадров и малых сроках работ, сезонности труда, страхование рабочих не может быть обязательным для работодателя. Таким образом, отстаивался принцип добровольности, а нередко даже благотворительности по отношению к рабочим. В русле подобных суждений высказывались и уральские золотопромышленники. Они вынесли идею о поощрении предпринимателей, взявших на себя заботу о рабочих, путем присвоения им почетных званий.
Наибольший отклик в среде предпринимателей получила идея об организации обществ взаимопомощи. Началась разработка уставов не только на съездах представителей промышленности Центрального района, но и многих региональных съездах, среди отраслевиков, например, горнопромышленниками Юга, позже Урала. Одним из первых устав был принят петербургскими промышленниками, его одобрило Министерство финансов, но отклонил Департамент торговли и мануфактур, усматривая в этом возможность дополнительного объединения и усиления влияния буржуазии. Нужно сказать, что в практической деятельности предприниматели отдавали предпочтение частным вспомогательным организациям.
В 1896 г. страховые проекты обсуждались на торгово-промышленном съезде в Нижнем-Новгороде33. Мнения участников разделились. В защиту индивидуальной ответственности за смерть и увечья рабочих высказался проф. В.Г. Яроцкий. Противоположную позицию отстаивал П.П. Соколов (сторонник мнения петербургских предпринимателей), который считал необходимой организацию добровольного взаимного страхования. От московского биржевого комитета, при поддержке других советов и комитетов торговли и мануфактур, на съезде было высказано предложение ввести обязательное государственное страхование. Это мнение было одобрено и оформлено в виде ходатайства в государственные органы. Нельзя на хозяина возлагать ответственность за вину пострадавшего или третьих лиц, кроме того, такое страхование весьма убыточно - так считало большинство присутствовавших. Обязательное же страхование, напротив, стимулировало бы предпринимателей к соблюдению мер предосторожности, представляясь наиболее выгодным для промышленников, не несущих в таком случае больших убытков, и для самих рабочих, которых не постигнут в этом случае длительные судебные разбирательства, сопровождаемые значительной тратой денег. Кроме общего торгово-промышленного съезда подобные мнения высказывались и на региональных, отраслевых съездах34.
Не существовало единого мнения по данной проблеме не только в среде предпринимателей и научной интеллигенции, но и среди государственных чиновников. Официальная позиция правительства по данному вопросу была сформулирована Министерством финансов. На проект министерства поступали отзывы других ведомств. Например, государственные чиновники из Министерства юстиции признали неминуемым увеличение имущественной ответственности предпринимателей за несчастные случаи с рабочими, одновременно настаивая на необходимости сохранения судебного разбирательства. Окончательное принятие решения, с их точки зрения, должно было закрепляться за судебными органами. В Министерстве юстиции указывали на справедливость суда и более того, на удовлетворение множества исков в пользу рабочих. Здесь ссылались на значительные суммы выплаченных по суду компенсаций (в соответствии с завышенными требованиями пострадавших). Таким образом, министерство отстаивало право окончательного решения о вознаграждении рабочих за судом. Министерство юстиции, в отзыве на законопроект Министерства финансов, отрицало целесообразность установления верхнего предела вознаграждения (например, в размере полного годового заработка), в силу возможности многих непредвидимых факторов35.
Принципиальную позицию в вопросах страхования заняло Министерство внутренних дел. Его представители заявляли, что на примере того же Запада, «столь любимого министерством финансов»36, видно, что количество несчастных случаев по вине предпринимателя незначительно. В МВД господствовало мнение о технической и юридической неграмотности русских рабочих, что предполагало их проигрыш в суде. Таким образом, в Министерстве внутренних дел критично подходили не только к позиции финансового ведомства, но и к точке зрения Министерства юстиции. В МВД заявляли, что «единственным средством обратить правительственное страхование из тяжелой обузы для населения в мероприятие, которое отвечает его интересам, является переустройство всего дела по схеме частного страхования»37. Так брался на вооружение отечественный опыт, который признавался выгодным с точки зрения издержек на управление. Среди положительных черт также отмечался ограниченный круг предприятий, охваченных страхованием в обществах, достаточно прозрачный контроль за деятельностью организаций, кроме того, при подобном страховании «все участники были отлично осведомлены о нравственных качествах друг друга и об условиях производства каждого, не допуская нерадивых, которые увеличат убытки предприятий»38.
Мнение Министерства земледелия и государственных имуществ заключалось в том, чтоб отказаться от проекта индивидуальной ответственности и, приняв за образец закон от 8 марта 1861 г.39, распространить его на все отрасли промышленности. Предлагалось исключить из проекта Министерства финансов горную, горнозаводскую промышленность, выработать для нее новые правила на основе государственного страхования. С точки зрения Министерства земледелия и государственных имуществ стремление частных лиц и казны устроить страхование горнорабочих, является серьезной причиной для организации его государственной формы. Чиновники Министерства земледелия и государственных имуществ считали возможным составить законопроект об обязательном страховании и без тщательно подобранного статистического материала, поскольку «статистически точный расчет премий по страхованию и система в целом может быть результатом практики того же страхования»40. Данное предложение было негативно воспринято и раскритиковано Министерством финансов. Последнее обратило внимание на крайне некорректное обращение к европейскому опыту и опору исключительно на германскую статистику; кроме того, отмечалось, что рабочие будут избегать тех предприятий, где производятся вычеты из заработной платы41.
Консолидированное мнение предпринимателей и замечания министерств к проекту 1893 г. стали весомым аргументом для Государственного Совета, провалившего законопроект С.Ю. Витте; «под влиянием разных событий и вследствие поколебавшейся надежды на успех, министр финансов взял проект обратно»42. В решении Госсовета говорилось, что проект не отвечает общему направлению законодательства Российской империи и более того, «может привести к возникновению несуществующего рабочего вопроса»43. Действительно, ни вышеупомянутые съезды, ни отделения Совета торговли и мануфактур или Общества для содействия русской промышленности и торговле, не поддерживали принцип индивидуальной ответственности предпринимателей за жизнь и здоровье рабочих. Отклонение предложений об ответственности промышленников не означало поворот к государственному страхованию, хотя, сама по себе, идея в целом была привлекательна и встречала наибольшую поддержку в Министерстве земледелия и государственных имуществ. На обязательное страхование правительство не могло в то время решиться. «Обязательное страхование предполагает увеличение ответственности на большой территории, где ошибки не поправимы и навязывать это промышленникам и производству не следует»44. Более того, признавалось, что к столь серьезному вопросу необходимо подойти с крайней осторожностью, затрачивая долгие годы на сбор необходимого материала.
В конце концов было принято компромиссное решение, - царские чиновники попытались приспособить к своим «попечительным идеям» предложения петербургских промышленников, учитывая мнения в целом предпринимателей. Так, чиновники допускали существование обществ взаимопомощи заводовладельцев, но при сохранении ответственности хозяев предприятий за производственные травмы. Таким образом было учтено пожелание промышленников о возможности объединяться в общества взаимопомощи -с одной стороны, а с другой - сохранился, изначально отстаивавшийся государственными чиновниками, принцип ответственности хозяев предприятий за смерть и увечья рабочих. В записке Министерства финансов говорилось, что специальный закон «будет иметь перед обязательным страхованием преимущества, требуя от фабрикантов ясного осознания собственных интересов, заботу о широком использовании выгод от страхования рабочих»45. Кроме того, в министерстве высказывались за поощрение взаимного страхования, что могло в перспективе освободить предпринимателей от определенных финансовых обязательств.
В период 1899-1901 гг. действовала специальная комиссия под руководством товарища министра В.И. Ковалевского, занимавшаяся переработкой законопроекта. В работе этой комиссии соблюдалась установка на индивидуальную ответственность предпринимателей. Тем самым, правительство выказывало верность ранее избранным принципам (изначально обозначенным в комиссиях Штакельберга, Игнатьева, Валуева. 1859-1872 гг. и позже в комитетах по разработке фабрично-заводского законодательства). Чиновники руководствовались мыслью об установлении социального мира между трудом и капиталом ценой незначительных уступок обеим сторонам. Результатом деятельности Особого Совещания стал законопроект, а затем и закон 1901 г. Временные правила 1901 г., близкие к законопроекту С.Ю. Витте 1893 г., признавали ответственность предпринимателей за профессиональные заболевания рабочих, охватывая казенные предприятия. Попытка распространить правила на частную промышленность не увенчалась успехом, работа по проекту страхования рабочих продолжалась в ответственном за разработку данного законодательного акта - Министерстве финансов. В записке министра финансов С.Ю. Витте к министру внутренних дел Д.С. Сипягину говорилось о том, что «побудили к выработке законодательства беспорядки в Петербурге в 1901 г. на заводах и фабриках»46.
Завершающим этапом длительной работы над проектами стал 1902 г., когда окончательно были доработаны Правила об индивидуальной ответственности предпринимателей. Законопроект 1902 г. в 1903 г. получил одобрение Государственного Совета и был подписан царем 2 июня 1903 г. Суть закона заключалась в ответственности промышленников за смерть рабочих и увечья на производстве, а также в обязанности оказывать помощь пострадавшему. Предприниматель мог избежать уплаты определенного законом вознаграждения пострадавшему или членам его семьи, если он доказывал свою невиновность.
В целом можно сказать, что закон о страховании рабочих разрабатывался под влиянием предпринимательских организаций. Позиции сторон часто не совпадали. Чиновники в основном настаивали на принципе индивидуальной ответственности за несчастные случаи, руководствуясь желанием переложить на промышленников обязательства по страхованию рабочих, а последние выступали с требованием государственного обеспечения. При разработке общих норм и принципов страхования наблюдалась некоторая борьба мнений: предпринимателей (в лице представительных организаций) и ответственных министерств (где также существовали внутренние разногласия) - за содержание, направленность, литературно-юридическое оформление закона.
Закон 1903 г. явился шагом вперед, по сравнению с общегражданскими нормами защиты населения Российской империи. Он гарантировал определенные вознаграждения, как увечным рабочим, так и их семьям, в случае потери кормильца. Закон приблизил Россию к европейским государствам в отношении страхования рабочих. В основополагающих статьях документа воплотились позиции государственных чиновников и предпринимателей. Рабочие, не участвовали в обсуждении проектов и оказались, в результате, объектом приложения данного законодательного акта, вступившего в силу с 1 января 1904 г.
1 Энциклопедический словарь. Под ред. Брокгауза Ф.А., Ефрона И.А. Т. ХХХI. СПб., 1901. С. 754.
2 Пресс А. Защита жизни и здоровья рабочих на фабриках и заводах. СПб., 1891. С. 11.
3 ПСЗ. III. Т. ХХIII. Отделение первое. СПб., 1905. С. 596-600.
4 ЦИАМ. Ф. 1780. Оп. 1. Д. 3. Дело о составлении правил предосторожности против несчастных случаев.1878-1882. Л. 1.
5 Там же. Л. 2.
6 Там же. Л. 24а, 27.
7 См: К вопросу о страховании рабочих. Общество заводчиков и фабрикантов. СПб., 1910. С. 2.
8 См.: «Страховое обозрение» №2. 1900. С. 717; №11. 1901. С. 55; №12. 1903. С. 717; №11-12. С. 659.
9 Например, Д.И. Менделеева в составе комиссии по изучению железоделательной промышленности Урала в 1899 г. или Л.Б. Бертенсона в комиссии по Юго-Восточной и Южной горной области для изучения санитарно-врачебного дела и другие.
10 ЦИАМ. Ф. 143. Оп. 1. Д. 101. Л. 152.
11 Промышленность и здоровье. Кн. 1. СПб., 1902. С. 4 (со ссылкой на Св. Зак. Т. ХI. Ч. 2. Ст. 220).
12 ПСЗ. Т. Х. Ч. 1. Ст. 684.
13 Быков А.К. Фабричное законодательство и развитие его в России. СПб., 1913. С. 91.
14 ГАРФ. Ф. 102. Департамент полиции Министерства внутренних дел. Оп. 1. Д. 28. О вознаграждении рабочих и служащих владельцами промышленных предприятий за смерть и увечья. Л. 36об.
15 ГАРФ. Ф. 102. Оп. 161. Д. 28. Л. 36.
16 Труды Общества для содействия русской промышленности и торговли. Ч. 12. СПб., 1881. С. 112.
17 Общество для содействия русской промышленности и торговле. Доклад комиссии по вопросу «Об устройстве вспомогательных учреждений для рабочих». Ч. 12. Отд. 1. СПб., 1881. С. 110-113; Отд.3. С.30.
18 Там же. С. 115.
19 Труды общества для содействия русской промышленности и торговле. Ч. 14. Отд. 1. СПб., 1884. С. 5-28.
20 ЦИАМ. Ф. 143. Московский биржевой комитет. Оп. 1. Д. 101. Переписка биржевого комитета с Министерством финансов. Л. 1.
21 Там же. Л. 27, 28.
22 Там же. Л. 6-9.
23 Там же. Л. 7об.
24 Там же. Л. 121.
25 Чистяков И. Страхование рабочих в России. СПб., 1900. С.53.
26 Яроцкий В.Г. Страхование рабочих в связи с ответственностью предпринимателей. Т. 2. СПб., 1895. С. 1082.
27 ГАРФ. Ф. 102. Оп. 161. Д. 28. Л. 47об.
28 Витте С.Ю. Вспоминания Т.3. С. 309.
29 ГАРФ. Ф. 102. Оп. 161. Д. 28. Л. 49об.
30 ЦИАМ. Ф. 143. Оп. 1. Д. 101. Л. 155, 157.
31 Труды общества для содействия русской промышленности и торговле. Ч. 23. Отд. 5. СПБ., 1895. С. 288-289.
32 См: По проекту замечаний Министерства земледелия и государственных имуществ на записку Министерства финансов об обеспечении участи рабочих. С. 5-31.
33 Труды высочайше утвержденного торгово-промышленного съезда в Нижнем Новгороде. Т. 1. СПб., 1897. С. 17.
34 Например, на съездах горнопромышленников Юга и Урала.
35 ГАРФ. Ф. 102. Оп. 161. Д. 28. Л. 45.
36 Там же. Л. 46
37 Там же. Л. 47.
38 По проекту замечаний Министерства земледелия и государственных имуществ на записку Министерства финансов об обеспечении участи рабочих. С. 15.
39 Имеется ввиду «Положение о горнозаводском населении казенных горных заводов» ведомства Министерства финансов от 8 марта 1861 г., где говорилось о врачебной помощи и устройстве больниц для рабочих.
40 Там же. С. 19.
41 Там же. С. 20.
42 С.Ю. Витте Воспоминания. Т. 3. СПб., 1994. С. 241.